Contexto y propósito
Esta conferencia ofrece una visión panorámica del modelo español de regulación de los servicios de interés económico general: energía, telecomunicaciones, transporte, servicios postales, enmarcándolo en el contexto constitucional y en el Derecho de la Unión Europea. El autor la pronunció como conferencia final de la XXVII Reunión Anual de ARIAE, dedicada al tema central «La independencia del regulador como pilar para la transición energética».
Del Estado prestador al Estado garante
El análisis parte de la transformación del papel del Estado en la economía europea desde la posguerra. El llamado Estado prestador, que asumía directamente la titularidad y gestión de los servicios esenciales, cedió el paso, a partir de los años noventa, al Estado regulador o garante: el Estado deja de ser titular y gestor de los servicios para convertirse en regulador y supervisor de los mercados en los que esos servicios se prestan en régimen de competencia. Esta transformación no implica, según el autor, el abandono de la función social del Estado, sino una reconfiguración de los instrumentos a través de los cuales esa función se ejerce.
Fundamento jurídico de los reguladores independientes
La Constitución Española de 1978 no impone la creación de autoridades reguladoras independientes, de hecho, el artículo 97 CE consagra la dirección gubernamental de la Administración, pero tampoco la prohíbe. El Tribunal Constitucional así lo confirmó en sus sentencias STC 135/1992 (Banco de España) y STC 133/1997 (CNMV). El impulso real proviene del Derecho de la Unión Europea: las directivas de liberalización sectorial, entre ellas la Directiva 2019/944 sobre el mercado interior de la electricidad y la Directiva 2024/1788 sobre gas renovable e hidrógeno, exigen que los Estados miembros creen autoridades reguladoras funcionalmente independientes del Gobierno y de los operadores del mercado.
La arquitectura institucional: el modelo español de la CNMC
El análisis identifica cuatro modelos organizativos posibles en el panorama comparado. España adoptó en 2013, con la creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), el modelo de autoridad integrada: un único organismo que reúne funciones de defensa de la competencia y de regulación multisectorial (energía, telecomunicaciones, ferroviario, postal, audiovisual). El autor señala que el Derecho de la UE no impone un modelo organizativo concreto, tal como confirmó el TJUE en el caso Ormaetxea (2016), pero sí exige el cumplimiento de determinadas garantías de independencia y atribución de competencias.
En sus conclusiones, Bacigalupo considera que el modelo de autoridades sectoriales separadas y especializadas, aunque debidamente coordinadas, presenta ventajas frente al modelo integrado que concentra regulación ex ante y defensa ex post de la competencia en una sola institución.
Garantías de independencia: estatuto, gobernanza y potestad sancionadora
La conferencia detalla el estatuto de los miembros del Consejo de la CNMC: mandato fijo de seis años no renovable, gobernanza colegial con dos salas diferenciadas (Competencia y Supervisión Regulatoria), causas tasadas de cese, que impiden la libre remoción política, prohibición de instrucciones de cualquier entidad pública o privada, y un período de «enfriamiento» de dos años tras el cese, que busca prevenir el fenómeno de las llamadas «puertas giratorias». El TJUE precisó en el caso Ormaetxea que el cese anticipado de reguladores motivado únicamente por una reforma organizativa vulnera estas garantías.
Independencia y dirección política del Gobierno: una tensión estructural
El autor aborda la tensión entre la independencia funcional del regulador y el mandato constitucional del Gobierno de dirigir la política económica y sectorial. El Derecho europeo la resuelve estableciendo que la independencia del regulador opera sin perjuicio de las directrices de política general publicadas por el Gobierno que no guarden relación directa con las funciones reguladoras. En España, el Real Decreto-ley 1/2019 articuló un mecanismo de «orientaciones de política energética» del Gobierno hacia la CNMC que la Comisión debe considerar, pero sin quedar vinculada por ellas: si se aparta de esas orientaciones, debe motivarlo. Este mecanismo es de diálogo institucional, no de control jerárquico.
Discrecionalidad regulatoria y control jurisdiccional
La conferencia analiza la llamada discrecionalidad regulatoria: los amplios márgenes de apreciación y decisión que la ley atribuye al regulador para adoptar decisiones técnicas complejas en contextos de incertidumbre. El control judicial de estas decisiones es un control jurídico, no de oportunidad: los tribunales verifican la legalidad, la motivación y la ausencia de arbitrariedad, pero no sustituyen el criterio técnico del regulador. El autor examina también la doctrina Chevron del Tribunal Supremo de EE. UU., recientemente revocada en el caso Loper Bright (2024), y concluye que el Derecho español no reconoce una deferencia judicial especial hacia los reguladores independientes: las reglas generales sobre discrecionalidad técnica son suficientes.
Conclusión
El Estado garante sigue siendo una manifestación activa del Estado social, no de un Estado mínimo de impronta neoliberal. La independencia del regulador no es un fin en sí misma, sino una garantía al servicio del interés general y de la transición energética. Esa independencia exige legitimidad democrática de origen, participación del Gobierno y el Parlamento en el nombramiento de sus miembros, y no puede traducirse en ausencia de rendición de cuentas. El regulador debe mantenerse en el terreno del juicio jurídico; cuando traspasa el límite hacia el juicio de oportunidad, se convierte en un actor político, con el consiguiente riesgo para su legitimidad institucional.
«La neutralidad política de un regulador independiente no deriva tanto del carácter técnico de su función: innegable, pero no exclusivo, sino de la composición plural y diversa de su órgano de decisión.»
Conferencia final de la XXVII Reunión Anual de Reguladores de la Energía de ARIAE · Encuentro ARIAE 2026 · Madrid, 13 de mayo de 2026